Pagar por no cambiar: la PAC, los seguros agrarios y el freno a la eficiencia

En 2025 cobraron ayudas directas de la PAC en España 514.314 personas y sociedades. Casi cuatro de cada diez tenían más de 65 años y menos de una de cada diez no había cumplido los 40, según los datos del Fondo Español de Garantía Agraria. Ese mismo año, la renta agraria creció un 13 %, hasta 41.262 millones de euros. Las dos cifras describen el mismo campo: un sector que en conjunto gana dinero y una base de explotaciones que envejece sin relevo a la vista.

La tensión viene de lejos. El artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la UE, heredero del Tratado de Roma de 1957, encarga a la política agraria cinco objetivos. El primero es «incrementar la productividad agrícola», con «el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra». El segundo es «garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola». Ese «así» es importante: los redactores pensaban que la renta llegaría por la vía de la productividad. Los otros tres objetivos son estabilizar los mercados, asegurar los abastecimientos y ofrecer al consumidor precios razonables. La propia ficha del Parlamento Europeo reconoce que no pueden cumplirse todos a la vez.

Con el tiempo, la relación entre los dos primeros se invirtió. Producir más con menos gente significa, por definición, que haya menos agricultores. Sostener la renta de los que hay, con independencia de lo que producen, significa frenar esa salida. Buena parte de la historia de la PAC consiste en cómo pasó de lo primero a lo segundo.

De ahí sale la pregunta de este artículo. La crítica habitual sostiene que las ayudas y el seguro subvencionado mantienen a flote explotaciones poco productivas y frenan la búsqueda de eficiencia. La investigación le da la razón en parte. Pero esa crítica da por hecho dos cosas que conviene revisar: que sabemos qué eficiencia queremos y que el mercado, sin ayudas, la daría sin costes que nadie paga.

El texto avanza por partes. Empieza por lo que significa ser eficiente en agricultura, porque hay al menos cuatro respuestas, y por cómo llegó la PAC a pagar como paga. Sigue con lo que hace el dinero cuando llega al campo y lo que hace el seguro agrario. Después compara cómo han resuelto el mismo dilema Nueva Zelanda, Australia, Suiza y Noruega, y mira lo que la eficiencia no cuenta y por qué el statu quo resiste. Termina con tres caminos posibles y lo que cuesta cada uno.

Eficiente, ¿en qué?

La palabra eficiencia se usa como si significara una sola cosa. En economía agraria designa al menos cuatro, y la PAC no afecta a todas por igual.

• Eficiencia técnica. Sacar el máximo producto de la tierra, el trabajo y los insumos que ya se tienen. Es la que miden la mayoría de los estudios sobre subvenciones: comparan cada explotación con las mejores de su tipo y calculan cuánto le falta para alcanzarlas.
• Eficiencia estructural. Que la tierra y el trabajo acaben en manos de quien mejor los usa. Depende de que las explotaciones menos viables cierren, se vendan o se arrienden y de que los jóvenes puedan entrar. Es la que más tiene que ver con el relevo.
• Eficiencia asignativa. Que cada recurso se dedique a lo que más valor genera, sea trigo, olivar, pasto o bosque. Cualquier pago ligado a un cultivo o a la hectárea la altera, porque cambia qué compensa producir y dónde.
• Eficiencia social. La anterior, pero contando también lo que no tiene precio: el paisaje, la biodiversidad, la prevención de incendios o la población rural, y en el otro platillo de la balanza los nitratos en el agua o las emisiones.

Las cuatro no siempre van juntas. Una granja lechera neozelandesa puede estar entre las más eficientes del mundo en leche por vaca y, a la vez, cargar sobre los ríos un coste que su contabilidad no recoge. Un rebaño de ovejas en un monte andaluz produce poco cordero por hectárea y, sin embargo, puede ahorrar a la Administración el desbroce de un cortafuegos. Decir que una ayuda «frena la eficiencia» obliga a precisar cuál.

Por eso conviene separar tres preguntas que el debate suele mezclar:

1. ¿Frena la PAC la eficiencia productiva del campo?
2. ¿Es eficiente la PAC como política, es decir, consigue lo que se propone con el dinero que gasta?
3. ¿Sería más eficiente el campo sin ayudas, contando también lo que no se vende?

Cada una tiene una respuesta distinta, y casi todas las posiciones del debate aciertan en una y fallan en otra. El resto del artículo las responde por orden.

De pagar por producir a pagar por hectárea

Para entender por qué la PAC paga como paga hay que mirar su historia, porque cada etapa dejó una capa que sigue ahí.

Durante sus primeras tres décadas, la PAC sostuvo los precios. Bruselas garantizaba un precio mínimo, compraba lo que sobraba y gravaba las importaciones más baratas. En términos de productividad funcionó: Europa pasó de importar alimentos a producir más de lo que consumía. El problema fue precisamente ese. Los almacenes públicos se llenaron de mantequilla, leche en polvo y cereal que había que guardar o vender fuera con subvención, y el gasto agrario llegó a rondar el 0,65 % del PIB comunitario en los años noventa. En 2012 había bajado al 0,45 %.

La reforma de 1992, impulsada por el comisario Ray MacSharry, rebajó los precios garantizados y compensó a los agricultores con pagos por hectárea cultivada y por cabeza de ganado. La Agenda 2000 añadió un segundo pilar de desarrollo rural, y en 2003 la reforma Fischler dio el paso decisivo, el desacoplamiento. Desde entonces, la mayor parte de la ayuda no depende de lo que se produce, sino de las hectáreas y de unos derechos de pago.

España aplicó el desacoplamiento en 2006 con el modelo histórico: cada explotación recibió derechos según lo que cobraba en los años de referencia, cuando las primas dependían de lo que producía. Desde 2015 esos derechos se acercan al valor medio de su región, pero el diseño del ministerio solo exige que en 2026 alcancen el 85 % de esa media. Una parte del reparto actual sigue reflejando qué se cultivaba hace un cuarto de siglo.

La secuencia tiene una lógica política que la economía política agraria, con Johan Swinnen entre sus referentes, ha descrito bien: las reformas avanzan cuando se compensa a quien pierde. Para bajar los precios en 1992 hubo que crear pagos directos, y para desacoplarlos en 2003 hubo que convertirlos en derechos. La ayuda que hoy se discute nació como el precio de reformas anteriores. Eso explica por qué cuesta tanto quitarla y matiza el título de este artículo: durante mucho tiempo no se pagó por no cambiar, sino para poder cambiar. El problema es que la compensación se quedó cuando ya no quedaba nada que compensar.

La PAC actual, en vigor desde 2023, mantiene esa base y le añade capas: ecorregímenes que pagan por prácticas como la siembra directa o el pastoreo extensivo, una condicionalidad ambiental reforzada y un plan estratégico por país. Tras las protestas agrarias de 2024, la UE rebajó parte de esas exigencias: suprimió la obligación de dejar una parte de la tierra sin cultivar y eximó de los controles de condicionalidad a las explotaciones de menos de diez hectáreas.

En conjunto, según el Tribunal de Cuentas Europeo, los pagos directos suman unos 41.000 millones de euros al año en la UE y suponen, de media, una cuarta parte de la renta de las explotaciones. Ese es el dinero cuyo efecto hay que examinar.

Qué hace el dinero cuando llega al campo

La primera pregunta, si la PAC frena la eficiencia productiva, tiene una respuesta bastante sólida, y la segunda, si la PAC es eficiente como política, sale de los mismos datos. La ayuda no estropea la gestión de nadie, pero cambia los incentivos por cuatro vías: cuánto llega de verdad a quien trabaja la tierra, cómo avanza la productividad, quién se queda y quién puede entrar.

Menos de la mitad llega a la renta

En 2003, la OCDE calculó qué parte de cada euro de apoyo acaba en la renta neta del agricultor. Del sostenimiento de precios, quizá un 25 %. De los pagos por superficie, menos de la mitad. De las subvenciones a insumos, menos de una quinta parte. Ninguna medida ligada a la actividad agraria trasladaba más de la mitad. El resto se pierde en costes, en proveedores y, sobre todo, en la tierra.

La tierra es el canal más estudiado. Un pago por hectárea funciona como un ingreso pegado al suelo, y una parte acaba en el precio de compra y de alquiler. El Centro Común de Investigación de la Comisión Europea estima que, a largo plazo, entre 11 y 55 céntimos de cada euro de pagos desacoplados se trasladan a las rentas de la tierra, y la media de los estudios publicados ronda los 50. Para quien cultiva tierra arrendada, eso significa devolver al propietario, dentro del alquiler, una parte de la ayuda pensada para él.

La misma OCDE añadía un matiz que el debate suele olvidar. En la mayoría de los países ricos, la renta de los hogares agrarios es parecida a la media, aunque entre ellos hay más hogares con ingresos bajos. Un pago por hectárea no distingue entre unos y otros: reparte más a quien más tierra tiene. En España, unos 3.300 perceptores superaron los 100.000 euros en 2023 y reunieron en torno a 555 millones, según las cifras de la Comisión.

Como instrumento de renta, por tanto, el pago por hectárea es caro. Necesita más de dos euros de gasto público para poner uno en el bolsillo del agricultor, y lo reparte según la tierra y no según la necesidad.

La productividad: importa cómo se paga

La relación entre subvenciones y productividad es de las más estudiadas de la economía agraria, y su respuesta es menos rotunda de lo que suele decirse. Un metaanálisis de Jean-Joseph Minviel y Laure Latruffe, que reunió los resultados publicados, encontró que cada punto adicional de subvenciones en la renta se asocia de media con una eficiencia técnica un 1,65 % menor, aunque con una enorme dispersión entre estudios.

Esa dispersión tiene una explicación: el tipo de pago importa más que la cantidad. Rizov, Pokrivčák y Ciaian (2013) concluyeron, con datos de explotaciones de la UE, que el apoyo de la PAC reducía la productividad en casi todos los países estudiados, pero que el efecto negativo se suavizaba, y en algunos se invertía, tras el desacoplamiento. Garrone y sus coautores (2019) encontraron que los pagos desacoplados aumentan la productividad del trabajo, mientras que los acoplados la frenan. Y un trabajo más reciente de Biagini, Antonioli y Severini, con explotaciones cerealistas de seis países entre 2008 y 2018, encontró efectos nulos o negativos de casi todos los tipos de pago, especialmente relevantes, según los autores, en las explotaciones menos productivas. España fue la excepción en los pagos desacoplados, que allí no mostraron un efecto negativo.

Los mecanismos que proponen estos trabajos son tres. Un ingreso fijo relaja la presión, de modo que una mala gestión se nota menos; un estudio de 2024 sobre explotaciones francesas asoció las subvenciones con la ineficiencia que persiste año tras año, no con la pasajera. Los pagos ligados a un cultivo o a un insumo empujan a producir lo subvencionado aunque no sea lo más rentable. Y las ayudas retrasan la salida de las explotaciones menos productivas, que siguen ocupando tierra. En sentido contrario, un pago estable facilita el crédito y la inversión, y eso explica los efectos positivos que encuentran algunos estudios.

Ni siquiera el pago desacoplado es del todo neutral. David Hennessy demostró en 1998 que un ingreso fijo influye en las decisiones por dos vías: hace al agricultor más rico y lo protege frente a los malos años. Con una actitud normal ante el riesgo, ambos efectos le llevan a usar más insumos de los que usaría sin la ayuda, aunque esta no dependa de lo que produce.

La conclusión razonable es que la ayuda desacoplada frena poco la eficiencia técnica y la acoplada frena bastante. Donde la PAC más pesa es en otra eficiencia, la estructural.

Quién se queda y quién entra

Con datos de 110 regiones de Europa occidental en los años noventa, Breustedt y Glauben (2007) encontraron que las regiones con más subvenciones tenían menos abandonos de la actividad, igual que las que tenían más agricultura a tiempo parcial. Los ingresos de fuera de la explotación y la intervención pública, concluían, frenan el cambio estructural.

El desacoplamiento matizó ese efecto sin eliminarlo. Kazukauskas, Newman, Clancy y Sauer estudiaron la UE de los quince entre 2001 y 2007 y observaron que, tras desacoplar, bajó la probabilidad de desinvertir y, a la vez, se facilitó la salida de los ganaderos y de quienes ya estaban reduciendo su actividad.

El hallazgo más revelador viene de Noruega. Storm, Mittenzwei y Heckelei (2015) siguieron casi todas las explotaciones del país entre 1999 y 2009 y comprobaron que la supervivencia de cada una dependía también de los pagos que recibían sus vecinas. La razón es mecánica: la tierra que una explotación subvencionada no suelta es tierra que la de al lado no puede comprar ni arrendar para crecer. Si se ignora esa competencia, concluyen, se sobreestima sustancialmente cuánto ayudan los pagos a que sobreviva el conjunto.

En España, ese efecto se ve en la edad de quien cobra. Por cada perceptor menor de 40 años hay más de cuatro mayores de 65, y estos últimos reunieron en 2025 el 26 % de los pagos directos, 906 millones de euros. Cada joven cobra de media más que un jubilado, unos 12.500 euros frente a 4.450, porque sus explotaciones suelen ser mayores, pero son muchos menos.

Que haya agricultores mayores no es un problema en sí: en muchas comarcas no hay nadie esperando esa tierra. El problema es que el sistema premie conservar la titularidad más que traspasarla. Los derechos históricos dan ventaja a quien ya está, el pago se capitaliza en el alquiler que pagará quien llegue y la puerta de entrada es estrecha. La reserva nacional, el fondo para jóvenes y nuevos agricultores, repartió en 2025 9,12 millones entre 1.887 beneficiarios, casi cien veces menos de lo que cobraron los mayores de 65.

El Tribunal de Cuentas Europeo auditó en 2017 las ayudas a jóvenes agricultores en España, Francia, Italia y Polonia y halló «escasa evidencia» de que ayudaran al relevo. El complemento del primer pilar no se basaba en una evaluación de necesidades y a veces beneficiaba a explotaciones donde el joven tenía un papel secundario. La ayuda a la instalación del segundo pilar respondía mejor a los problemas reales, que son el acceso a la tierra, al capital y a la formación.

Con todo esto, las dos primeras preguntas tienen respuesta. La PAC frena la eficiencia estructural, porque ralentiza la salida y encarece la entrada; frena algo la eficiencia técnica cuando paga por producir, y poco cuando paga desacoplado. Como política de renta sale peor parada: pierde por el camino más de la mitad de lo que gasta y no llega a quien más lo necesita.

El seguro: cuándo estabiliza y cuándo adormece

El seguro agrario plantea el mismo dilema con otra forma. Su función es indiscutible: un granizo o una sequía pueden arruinar en una tarde el trabajo de un año, y un sistema que reparte ese golpe evita quiebras que nada tienen que ver con la eficiencia. La pregunta es qué parte del riesgo debe asumir el agricultor, qué parte el mercado y qué parte el Estado.

La OCDE propuso en 2011 una respuesta que se ha convertido en referencia. Distingue tres capas de riesgo. Los riesgos normales, frecuentes y de daño pequeño, los gestiona el agricultor diversificando o ahorrando. Los intermedios se pueden transferir al mercado con seguros o contratos. Los catastróficos, raros y que golpean a todos a la vez, justifican la intervención pública. La advertencia es explícita: el dinero público no debería cubrir el riesgo normal, porque al hacerlo desplaza lo que el agricultor haría por su cuenta, empezando por diversificar.

Un sistema que funciona

España tiene uno de los sistemas de seguro agrario más desarrollados del mundo. Funciona desde 1978 con tres piezas: la Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA) y las comunidades autónomas subvencionan una parte de cada póliza, Agroseguro agrupa a las aseguradoras privadas y el Consorcio de Compensación de Seguros actúa como reasegurador. En 2025 cubrió un capital récord de 19.332 millones de euros, con 1.029 millones en primas y 804 en indemnizaciones.

La cuenta de la última década completa enseña cómo funciona. Entre 2014 y 2023, los agricultores pagaron de su bolsillo 4.443 millones en primas y cobraron 6.963 millones en indemnizaciones: 1,57 euros por cada euro aportado. La diferencia la cubrió la subvención pública, que sumó 3.311 millones y pasó de financiar el 41 % de la prima a pagar la mitad, según los datos de Agroseguro.

¿Es eso eficiente? La revisión de la OCDE sobre España, firmada por Jesús Antón y Shingo Kimura, dio una respuesta matizada: lo que más aporta el sistema a la eficiencia del mercado no es la subvención a la prima, sino el acuerdo para compartir información dentro de la colaboración público-privada, que permite poner precio a riesgos que una aseguradora sola no podría calcular.

Los estudios con datos individuales tampoco encuentran los vicios clásicos del seguro. Alberto Garrido y David Zilberman analizaron las pólizas de 52.300 agricultores durante once años y concluyeron que la selección adversa, que solo se aseguren quienes esperan cobrar, no parece una fuente importante de ineficiencia. Y un estudio de la Universidad de Córdoba, con datos contables de 2016 a 2023 sobre cultivos herbáceos, descarta el riesgo moral: los agricultores asegurados no descuidan sus cultivos.

Lo que el seguro cambia

Ese mismo estudio de Córdoba muestra dónde está el efecto. En secano, el seguro estabiliza la renta y la mejora en unos 100 euros por hectárea. En regadío no mejora la rentabilidad, pero reduce un 11 % la variedad de cultivos y aumenta el uso de nitrógeno y las emisiones. El seguro no invita a trabajar menos. Invita a especializarse e intensificar con el año malo cubierto, que es justo lo que la OCDE advertía sobre la diversificación.

En Estados Unidos el efecto se ha medido sobre el clima. Allí la subvención a las primas pasó del 20 % al 60 % entre 1989 y 2013, y Francis Annan y Wolfram Schlenker comprobaron que el maíz y la soja asegurados soportan peor el calor extremo que los no asegurados. Si la póliza paga la pérdida, adaptarse con otras variedades u otras fechas de siembra compensa menos. En un clima que se calienta, es el incentivo equivocado.

El rival del seguro: el rescate

El problema más serio no está en el seguro, sino en lo que compite con él. Cuando el Estado rescata después de cada catástrofe, pagar una póliza antes pierde sentido. Los economistas lo llaman el dilema del samaritano, y Tatyana Deryugina y Barrett Kirwan lo midieron en la agricultura estadounidense: un 1 % más de ayuda extraordinaria esperada reduce un 0,2 % el gasto de los agricultores en seguros y también su gasto en fertilizantes y mano de obra y sus ingresos por cosecha. Su conclusión es que las ayudas improvisadas distorsionan más las decisiones que el propio seguro.

España tiene su propia versión. En 2023, en plena sequía, el Gobierno elevó la subvención hasta el 70 % en las pólizas con cobertura de sequía y, además, aprobó 636 millones en ayudas directas extraordinarias. El Tribunal de Cuentas Europeo ya había advertido en 2019 de que muchos beneficiarios de la ayuda europea al seguro se habrían asegurado igualmente, de que el seguro resta incentivos para adaptarse y de que muchos agricultores no se plantean reducir su riesgo porque cuentan con una ayuda pública cuando llegue la crisis.

El balance del seguro es, así, mejor que el de los pagos directos. Funciona, no genera los vicios que más se temían y aporta algo que el mercado por sí solo no daría: datos y un fondo común para riesgos que ninguna aseguradora asumiría sola. Sus problemas son de diseño. Subvenciona igual el riesgo normal que el catastrófico, no pide nada a cambio en materia de adaptación y convive con rescates que le restan sentido.

Cuatro países, cuatro respuestas

Ningún país rico ha dejado su agricultura por completo en manos del mercado, pero algunos se han acercado mucho y otros han ido en la dirección contraria sabiendo lo que hacían. Según la OCDE, el apoyo a los productores equivale al 16,4 % de los ingresos brutos de las explotaciones en la UE. En Nueva Zelanda, la media de la última década es del 0,6 %. En Noruega, Suiza, Islandia y Corea oscila entre el 40 y el 49 %. Cuatro casos permiten ver qué se gana y qué se pierde en cada extremo.

Nueva Zelanda: retirarlo casi todo

En 1984, un Gobierno laborista que heredó una crisis fiscal y cambiaria empezó a retirar los precios mínimos garantizados y las subvenciones a los fertilizantes. Lo hizo dentro de una reforma de toda la economía, con devaluación, tipos de interés altísimos y apertura comercial, y eso importa para leer lo que pasó después.

El golpe fue duro. La renta real de las explotaciones ovinas cayó un 60 %, el precio de la tierra se hundió un 65 % hasta 1987 y el uso de fertilizantes se redujo a la mitad, según el análisis de David Harvey, de la Universidad de Newcastle. El Gobierno calculó que hasta un 16 % de los agricultores, unos 8.000, tendrían que dejarlo. Entre 1985 y 1989 se marchó en torno al 5 %.

Lo que vino después es el argumento más citado a favor de la eficiencia de mercado. Las explotaciones dejaron de producir para cobrar y empezaron a producir para vender. La superficie agraria se redujo de 18,7 a 13,6 millones de hectáreas, parte de las tierras marginales pasó a plantación forestal y la productividad del trabajo agrario creció un 85 % en las dos décadas siguientes.

La cabaña ovina lo resume. Pasó de 70 millones de cabezas en 1982 a 23,3 millones en 2024. Entre 1990 y 2018 el número de ovejas cayó un 52 %, pero la producción de carne solo bajó un 8 %, porque cada oveja cría más corderos y cada cordero llega al matadero con más peso, según los datos que recopiló el Irish Farmers Journal.

Tres matices impiden copiar la receta sin más. Nueva Zelanda tiene pasto que crece casi todo el año, una ventaja natural para la ganadería que el secano mediterráneo no tiene. Su ajuste se pagó con fuertes pérdidas patrimoniales, sobre todo para quien tenía deudas y tierra comprada cara. Y la eficiencia ganada tuvo una factura ambiental que se verá en la sección siguiente.

Australia: el riesgo es del agricultor

Australia es el caso más útil para pensar el seguro, porque convirtió en política explícita la idea de las capas de riesgo. En 1989 sacó la sequía de sus mecanismos de ayuda por catástrofe natural, tras concluir que esas ayudas estaban mal dirigidas, distorsionaban los precios de los insumos y desanimaban a prepararse. En 1992 adoptó una política nacional basada en la autosuficiencia: gestionar la variabilidad del clima forma parte del oficio.

El camino no fue lineal. Entre 1997 y 2012 funcionó un régimen de «circunstancias excepcionales» que subvencionaba intereses y rentas en las zonas declaradas en sequía grave. La Comisión de Productividad lo examinó en 2008: más de 1.000 millones de dólares australianos habían ido en un solo año a cerca del 20 % de los agricultores, algunos llevaban cobrando desde 2002 y más del 70 % de las explotaciones de las zonas declaradas había salido adelante sin ayuda. El programa, concluyó, no fomentaba ni la autosuficiencia ni la preparación. Las últimas declaraciones expiraron en abril de 2012.

Desde entonces, el apoyo público se ha desplazado de la crisis a la preparación. Hay depósitos de gestión agraria, una cuenta de ahorro con ventaja fiscal que el agricultor llena en los años buenos y vacía en los malos; préstamos en condiciones favorables; asesoramiento financiero; y una prestación para hogares agrarios en dificultades, sea cual sea la causa. La lección para España es la separación entre dos cosas que la PAC mezcla: proteger a una familia en apuros y subvencionar un negocio.

Suiza: un pago para cada objetivo

Suiza va en la dirección opuesta en cuanto a dinero, pero no en cuanto a claridad. Tras un referéndum en 1996, su Constitución fija tres objetivos para la agricultura: la seguridad del abastecimiento, la conservación de los recursos naturales y del paisaje, y la ocupación descentralizada del territorio. La reforma que entró en vigor en 2014 aplicó a esos objetivos una vieja regla del economista Jan Tinbergen: hace falta al menos un instrumento por cada objetivo.

Stefan Mann y Simon Lanz describieron el cambio. Desapareció el pago general por hectárea, que servía sobre todo para sostener la renta, y también las primas por cabeza de rumiante, lo que provocó fuertes críticas. En su lugar llegó una lista de pagos con nombre propio: por seguridad del abastecimiento, mayor en tierra de cultivo que en pradera; por paisaje cultural, ligado al riesgo de abandono y del que quedan fuera los valles llanos; por biodiversidad, en tres niveles de calidad ecológica; por calidad del paisaje, con proyectos que cofinancia cada cantón; por sistemas de producción como la agricultura ecológica o el bienestar animal; por eficiencia en el uso de recursos; y uno de transición, decreciente, para quien salía perdiendo. El principio, resumen los autores, es que nadie recibe dinero por ser agricultor, sino por prestar un servicio que el mercado no paga.

La reforma no abarató nada: el presupuesto se mantuvo en torno a 2.800 millones de francos al año, y los propios autores esperaban que cambiara poco la estructura de las explotaciones. Suiza sigue entre los países que más apoyan a su agricultura, con aranceles altos y alimentos caros. Lo que ganó fue transparencia: cada franco tiene un objetivo declarado y se puede evaluar.

Noruega: el territorio como fin

Noruega es la versión más coherente del statu quo. Su apoyo ronda la mitad de los ingresos agrarios y su objetivo declarado es mantener agricultura en todo el país, también en los fiordos y en el norte, donde nunca sería competitiva. El estudio de Storm, Mittenzwei y Heckelei citado antes muestra el coste: los pagos retrasan salidas, pero cada explotación sostenida ocupa tierra que otra no puede usar para crecer. Noruega lo acepta. Renuncia a una parte de la eficiencia a cambio de un territorio habitado, y lo dice.

Lo que tienen en común

Ninguno de los cuatro eligió entre eficiencia y nada. Nueva Zelanda y Australia pagan poco, exigen que el agricultor gestione su riesgo y tratan aparte, con normas, el daño ambiental. Suiza y Noruega pagan mucho, pero dicen para qué. La PAC está en medio en cantidad y en un lugar más incómodo en claridad: paga sobre todo por hectárea y después intenta que ese mismo pago sirva para la renta, el medio ambiente, el relevo y el territorio.

Lo que la eficiencia no cuenta

La tercera pregunta, si el campo sería más eficiente sin ayudas, depende de qué se meta en la cuenta. Con kilos y euros, la respuesta tiende al sí. Cuando se añade lo que la explotación produce sin venderlo, para bien o para mal, en algunos casos el resultado cambia de signo.

Laure Latruffe y sus colegas del INRA francés lo comprobaron con 772 explotaciones de nueve países de la UE. Midieron la eficiencia técnica de la forma habitual y repitieron el cálculo incluyendo las emisiones de gases de efecto invernadero, el balance de nitrógeno y las superficies de interés ecológico. En las ganaderías en pastoreo, las subvenciones se asociaban con menos eficiencia en la medida clásica y con más cuando se contaban las emisiones. En los cultivos herbáceos, el efecto negativo casi desaparecía; en las explotaciones mixtas, en cambio, seguía siendo negativo (documento de trabajo). Una misma ayuda puede parecer un freno o un apoyo a la eficiencia según lo que se decida contar.

La dependencia de las ayudas, además, cambia mucho de un tipo de explotación a otro.

Los sectores que viven casi sin pagos directos son los que la crítica a la PAC suele poner como ejemplo. La horticultura intensiva del sureste, la fruta o el porcino exportan, invierten y ganan productividad sin apenas ayudas por hectárea. También concentran algunos de los costes ambientales más visibles del país. En el Campo de Cartagena, décadas de regadío intensivo cargaron de nitratos el Mar Menor: en 2016 había desaparecido el 85 % de las praderas marinas cartografiadas dos años antes, y en 2019 y 2021 el agua se quedó sin oxígeno en varias zonas. En el episodio de agosto de 2021 se retiraron 15 toneladas de peces, algas y restos, según la cronología de Maldita.

Nueva Zelanda vivió lo mismo a escala de país. Sin subvenciones, la ganadería se desplazó hacia lo que más rendía, la leche. Entre 1990 y 2019, el ganado lechero pasó de 3,4 a 6,3 millones de cabezas, y entre 2002 y 2019 la superficie de regadío se duplicó, en casi tres cuartas partes por la intensificación lechera. El 19 % de los puntos de control de aguas subterráneas no cumpliría la norma de nitratos para el agua potable, según el informe oficial Our Freshwater 2023.

La lección no es que la eficiencia contamine, sino que el mercado solo premia lo que tiene precio. Cuando la contaminación no lo tiene, un campo más eficiente puede ser también un campo más dañino. Eso se corrige con normas y con precios ambientales, no con pagos por hectárea.

En el otro extremo está la tierra que deja de compensar. El Centro Común de Investigación calculó en 2018 que hacia 2030 habría en la UE unos 5,6 millones de hectáreas agrarias abandonadas, alrededor del 3 % del total, y que España sería el único país con más de un millón de hectáreas perdidas, sobre todo en el norte y el noroeste. Sin ningún apoyo a la ganadería extensiva, el abandono podría acercarse al 7 %. El mismo informe sugería que, en España y en Polonia, la PAC y los instrumentos de mercado podrían hacer menos contra ese riesgo que en otros países, porque allí pesan mucho el relieve, el clima y la propia estructura de las explotaciones.

Que una tierra se abandone no es siempre una pérdida. Puede volver el bosque, almacenarse carbono y recuperarse la fauna. En el monte mediterráneo, sin embargo, el matorral que crece donde ya no pasta nadie es combustible. Andalucía lleva desde 2005 pagando a pastores para que su ganado mantenga limpios los cortafuegos de los montes públicos. En 2024, su Red de Áreas Pasto-Cortafuegos trabajaba con más de 200 pastores y unas 100.000 cabezas, casi todas ovejas y cabras, sobre 5.896 hectáreas, según recoge Maldita. Los expertos advierten de que el pastoreo reduce la intensidad del fuego pero no lo evita, y de que el exceso de ganado erosiona el suelo. Aun así, el modelo es el contrario del pago por hectárea: se paga un servicio concreto, en un lugar concreto, y se comprueba si se ha prestado.

La pregunta ambiental tiene además una versión global que complica cualquier respuesta rápida. En 2005, Rhys Green, Andrew Balmford y sus colegas plantearon en Science el dilema entre ahorrar y compartir tierra: si una agricultura más productiva necesita menos superficie para alimentar a la misma gente, puede dejar más espacio a la naturaleza. Desde ese punto de vista, la eficiencia es también una política ambiental. La revisión de Ben Phalan sobre lo aprendido desde entonces matiza que subir los rendimientos no libera tierra por sí solo, porque a veces la vuelve más rentable y atrae más cultivo. Y una Europa que produzca menos no reduce su huella si la producción se desplaza a otro sitio. El JRC estimó que, con los objetivos de la estrategia De la Granja a la Mesa, una parte significativa de la reducción de emisiones de la agricultura europea se trasladaría a otras regiones del mundo.

Lo que sí está medido es que el modelo actual compra poca naturaleza. Según el Tribunal de Cuentas Europeo, el índice de aves agrarias de la UE cayó un 34 % entre 1990 y 2017, el efecto de los pagos directos sobre la biodiversidad era limitado o desconocido y el reverdecimiento de la PAC anterior cambió las prácticas en solo un 5 % de la superficie agraria.

La respuesta a la tercera pregunta es, por tanto, incómoda para los dos bandos. Sin ayudas, el campo sería más eficiente en sentido estricto. En sentido amplio ganaría en unos sitios y perdería en otros: intensificaría donde compensa, con costes que nadie paga si no hay regulación, y abandonaría donde no, con un riesgo de incendio que sí acaba pagando alguien. La PAC actual no resuelve ninguno de los dos problemas, porque paga casi lo mismo por hectárea tenga la tierra uno, otro o ninguno.

Por qué resiste el statu quo

Si la evidencia es tan crítica con el pago por hectárea, cabe preguntarse por qué ha sobrevivido a treinta años de reformas. La economía política ofrece varias razones, y ninguna exige suponer mala fe en nadie.

Beneficios concentrados, costes repartidos

La primera la formuló Mancur Olson en 1965: un grupo pequeño con mucho en juego se organiza mejor que uno grande con poco. La PAC dispone de más de 386.000 millones de euros entre 2021 y 2027, una cuarta parte del presupuesto comunitario, según el Parlamento Europeo. Repartidos entre los 451 millones de habitantes de la UE, son algo más de 120 euros por persona y año, una cantidad que no moviliza a ningún votante. Para un agricultor que cobra 20.000 euros, en cambio, puede ser la diferencia entre ganar y perder dinero.

Johan Swinnen, Anurag Banerjee y Harry de Gorter lo comprobaron con cien años de datos de Bélgica. A medida que la población agraria se reduce, cada agricultor cuesta menos al resto, organizarse le resulta más fácil y la protección tiende a subir, sobre todo cuando caen los precios mundiales. Por eso son los países ricos, con pocos agricultores, los que más los subvencionan, y los pobres, con muchos, los que históricamente más los han gravado.

La trampa de las ganancias transitorias

La segunda razón la describió Gordon Tullock en 1975, y explica por qué un privilegio sobrevive a su justificación. Cuando una ayuda aumenta la renta de un activo, su precio sube. Quien poseía el activo cuando se creó la ayuda se lleva la ganancia. Quien lo compra o lo arrienda después paga por ella y no obtiene ningún beneficio extra, pero es quien pierde si la ayuda se retira (Independent Institute).

En la PAC, el activo es la tierra y, en países como España, también los derechos de pago, que se compran, se venden y se arriendan. Retirar la ayuda castigaría sobre todo a quien compró o arrendó caro en los últimos años, que no es quien se benefició al principio. Esa injusticia es real, y es el mejor argumento de quienes defienden una transición lenta. En Nueva Zelanda, la tierra perdió dos tercios de su valor en tres años.

El tamaño de la trampa depende de cuánto se capitalice el pago, y ahí las estimaciones divergen. Jerzy Michalek, Pavel Ciaian y d’Artis Kancs calcularon con datos de 2004 a 2007 que, a corto plazo, solo entre el 6 y el 10 % del pago único se trasladaba a los alquileres, aunque en los derechos de menor valor la proporción era mucho mayor. En Estados Unidos, Barrett Kirwan encontró que los arrendatarios retienen tres cuartas partes de las subvenciones, y lo atribuye a que los mercados locales de arrendamiento no son perfectamente competitivos. A largo plazo, las cifras del Centro Común de Investigación citadas antes son bastante más altas. La trampa existe; su tamaño sigue en discusión.

Comprar estabilidad

La tercera razón es que la PAC compra algo que muchos agricultores valoran más que la eficiencia: estabilidad. El proyecto europeo SURE-Farm, dedicado a la resiliencia de la agricultura europea, distingue tres capacidades: aguantar un golpe, adaptarse y transformarse. Su análisis de las políticas concluye que la PAC se concentra en la primera, que los pagos directos sostienen modelos de negocio marginales y que el apoyo a la transformación está poco desarrollado. Cada crisis refuerza esa demanda: la subida de los insumos en 2022, la sequía de 2023 y las protestas de 2024, que en pocos meses consiguieron rebajar la condicionalidad ambiental.

Un instrumento que sirve para todo

La cuarta razón es la más sutil. Un pago que dice servir a la renta, al medio ambiente, al territorio y al relevo puede defenderse con cualquiera de esos argumentos y evaluarse con ninguno. Cuando los auditores muestran que no llega a quien más lo necesita, se responde con el territorio; cuando se muestra que apenas mejora la biodiversidad, con la renta. Es la regla de Tinbergen al revés.

Desde la guerra de Ucrania se ha sumado un quinto argumento, la seguridad alimentaria. Es serio, pero apunta a otro sitio. La UE exportó en 2025 productos agroalimentarios por valor de 238.400 millones de euros e importó por 188.600, con un superávit de casi 50.000 millones, según la Comisión Europea. Su vulnerabilidad está en los insumos. Entre 2019 y 2022 importó entre el 28 y el 45 % del nitrógeno mineral que consumía, y el que fabrica depende del gas importado, según los datos que reúne Alan Matthews. Un pago por hectárea no reduce ninguna de esas dependencias.

La negociación del próximo presupuesto muestra hasta qué punto el debate se mueve dentro del mismo marco. La Comisión propuso en julio de 2025 fundir la PAC con la política de cohesión en un fondo único, con un mínimo reservado para las ayudas a la renta. El documento de negociación de la Presidencia irlandesa del Consejo, del 10 de octubre de 2026, mantiene ese suelo en 293.699 millones de euros corrientes, un 4 % más que en 2021-2027. Plantea además recortes del 15, el 25 y el 50 % a partir de 100.000, 125.000 y 150.000 euros por perceptor, con un tope de 300.000, todo aún entre corchetes (AgroCLM). Se discute cuánto y a quién, no qué se paga.

Un statu quo que se mueve

Nada de esto significa que la PAC congele el campo. La UE perdió 5,3 millones de explotaciones entre 2005 y 2020, el 37 %, según Eurostat. España perdió el 7,6 % entre 2009 y 2020, mientras el tamaño medio subía a 26,4 hectáreas, según el censo agrario. Las ayudas frenan el ajuste, pero no lo detienen.

Y el ajuste no siempre adopta la forma de los manuales. Juan Ramón Gallego Bono, de la Universitat de València, estudió los cítricos valencianos y catalanes y encontró que la agricultura a tiempo parcial y la externalización de tareas a empresas de servicios podían ser un vehículo del cambio estructural y no un obstáculo: el titular conserva la tierra, pero otro la trabaja y, en algunos casos, la gestiona entera. Que el perceptor tenga más de 65 años dice quién cobra, no necesariamente quién decide cómo se cultiva.

Tres caminos y lo que cuesta cada uno

Con todo lo anterior, las opciones se reducen a tres. Ninguna es gratis y cada una carga la factura sobre alguien distinto.

Camino	Qué se paga	Qué se gana	Qué cuesta y a quién	Dónde se ha probado
Eficiencia de mercado	Casi nada. El daño ambiental se regula por norma y una red asistencial protege a los hogares	Productividad, ahorro público y tierra más barata para quien entra	Pérdidas patrimoniales para quien compró o arrendó caro, cierres, abandono en las zonas marginales e intensificación donde compensa	Nueva Zelanda desde 1984; Australia en sequías y riesgo
Statu quo reformado	Hectáreas, con recortes a los grandes perceptores y complementos para jóvenes	Estabilidad, presencia en el territorio y paz social	Unos 40.000 millones al año en la UE, ayuda capitalizada en la tierra, relevo lento y resultados ambientales escasos	La PAC actual y la que se negocia para 2028-2034
Pagar por resultados	Un pago por objetivo: bienes públicos medidos, catástrofes aseguradas, una red de renta para los hogares e inversión en conocimiento	Cada euro tiene un fin que se puede evaluar	Medir y administrar es caro, la dependencia pasa de la hectárea al contrato ambiental y las transiciones dejan huecos	Suiza desde 2014; Inglaterra desde 2021; el Burren, en Irlanda

El primer camino ya se ha descrito con Nueva Zelanda. Funciona si el país acepta el coste de la transición y regula por otra vía lo que el mercado no paga, que es justo lo que Nueva Zelanda tardó en hacer. En España tendría un reparto territorial muy desigual: la horticultura y el porcino apenas lo notarían, mientras que los herbáceos de secano, la ganadería extensiva y las comarcas de montaña lo notarían casi todo.

El segundo es el más probable, porque es el que se está negociando. Su ventaja es que no rompe nada. Su inconveniente es que sigue pagando por tener tierra y, por tanto, sigue alimentando la trampa de Tullock: cada año que pasa, el pago está más incorporado al precio de la tierra y retirarlo sale más caro. Noruega demuestra que se puede elegir este camino con los ojos abiertos, diciendo que se paga por un territorio habitado y aceptando lo que cuesta.

El tercero es el que defiende buena parte de la comunidad científica. En 2020, más de 3.600 investigadores respaldaron un documento de Guy Pe’er y otros que pedía convertir los pagos directos en pagos por bienes públicos, extender los pagos por resultados y ligar la ayuda al seguro a medidas que reduzcan el riesgo. Suiza demuestra que es posible y que no es barato.

Inglaterra, el experimento en marcha

Tras el Brexit, Inglaterra decidió retirar de forma gradual, a partir de 2021, los pagos por superficie y sustituirlos por contratos ambientales. El camino ha sido accidentado. Su principal programa, el Sustainable Farming Incentive, se cerró de golpe en marzo de 2025 al agotarse el presupuesto, con unos 37.000 contratos vivos, y no reabrió hasta junio de 2026, con menos acciones y prioridad para las explotaciones de menos de 50 hectáreas, según la Biblioteca de la Cámara de los Comunes. Los pagos de transición quedaron limitados a 600 libras por explotación en 2026, un recorte del 98 %, y el Gobierno adelantó un año su final, a 2027 (Farmers Weekly).

Las cuentas de 2024-2025 muestran lo que ha cambiado y lo que no. Una explotación cerealista media perdió 27.400 libras con la actividad agraria propiamente dicha y cerró el año con 49.700 de beneficio gracias a los pagos ambientales, la diversificación y lo que quedaba de los pagos de transición. En la ganadería de zonas desfavorecidas, los pagos agroambientales ya suponen el 59 % de la renta, según el Departamento de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales (Defra). La dependencia no ha desaparecido: ha cambiado de nombre y de condiciones. La diferencia es que ahora cada libra va ligada a una práctica que se puede comprobar.

El Burren, la prueba pequeña

A escala menor, el pago por resultados tiene una prueba sólida en el Burren, una región kárstica del oeste de Irlanda. Sus 328 ganaderos, que gestionan unas 23.000 hectáreas, cobran según la puntuación de 0 a 10 que un técnico da a cada parcela por su estado ecológico. Con un 10, una pradera puede cobrar hasta 315 euros por hectárea; con un 4 o menos, nada. La evaluación del programa calculó que, en una década, los 12,3 millones de euros gastados generaron mejoras de hábitat valoradas en al menos 32,8 millones, y que las puntuaciones medias han subido con los años. El ganadero decide cómo llegar al resultado; la Administración solo comprueba si ha llegado.

Y el seguro

El seguro necesita su propia versión de este debate, y las tres capas de la OCDE dan el criterio: dinero público para la catástrofe, mercado para el riesgo intermedio y ahorro propio para el normal. En la práctica, eso significaría subvencionar más las coberturas de daños extremos y menos las de pérdidas frecuentes, ligar la subvención a medidas de adaptación y acompañarla de una cuenta de ahorro con ventaja fiscal al estilo australiano. Sobre todo, significaría renunciar a los rescates extraordinarios que compiten con la póliza.

La pregunta de fondo

¿Queremos, entonces, un campo eficiente? Planteada así, la pregunta tiene trampa, porque la eficiencia no es un fin, sino una forma de medir cuánto se obtiene con lo que se tiene, y la respuesta depende de qué se cuente como obtenido. Si solo cuentan los kilos y los euros, Nueva Zelanda es el modelo, y sus ríos, como aquí el Mar Menor, son la letra pequeña. Si cuentan también el paisaje, el carbono y los incendios, una oveja en un cortafuegos puede ser más eficiente que una vaca en un regadío.

Lo que la evidencia sí permite afirmar es que el statu quo no es la opción prudente que parece. Paga para que nada cambie y, aun así, no consigue lo que promete: una parte de la renta se queda en la tierra, el relevo no llega, la biodiversidad sigue cayendo y el campo se ajusta de todos modos, solo que más despacio. Mantenerlo también es una decisión, con costes que no aparecen en ningún presupuesto porque los paga quien no consigue entrar.

Quedan preguntas que la investigación no resuelve. No se sabe con precisión cuánto de cada euro acaba en manos de los propietarios, porque las estimaciones van del 6 a más del 50 %. No se sabe si el abandono de una ladera gallega es una pérdida o una oportunidad hasta mirar esa ladera. Y no se sabe si una sociedad europea aceptaría las pérdidas que Nueva Zelanda aceptó en 1984, en plena crisis económica.

La economía puede poner precio a cada camino, pero no elegir entre ellos. Decidir cuánta eficiencia se cambia por cuánto territorio, cuánta naturaleza o cuánta estabilidad es una decisión política. Lo mínimo exigible es que se tome sabiendo qué se compra con cada euro, y eso es precisamente lo que el pago por hectárea impide saber.

Fuentes principales

Datos

• FEGA, perceptores de pagos directos de 2025 por edad, vía Interempresas
• Comisión Europea, reparto indicativo de los pagos directos, 2023
• Agroseguro, Sistema español de seguros agrarios combinados 2024 y balance de 2025
• OCDE, Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2025, capítulo de la UE
• Eurostat, explotaciones de la UE 2005-2020 e INE, Censo Agrario 2020
• Comisión Europea, comercio agroalimentario de la UE en 2025
• Defra, renta de las explotaciones por tipo en Inglaterra, 2024-2025

Ayudas, eficiencia y cambio estructural

• Minviel y Latruffe (2013), metaanálisis del efecto de las subvenciones sobre la eficiencia técnica
• Rizov, Pokrivčák y Ciaian (2013), subvenciones de la PAC y productividad
• Garrone, Emmers, Lee, Olper y Swinnen (2019), subvenciones y productividad del trabajo agrario
• Biagini, Antonioli y Severini, pagos de la PAC y productividad en explotaciones cerealistas
• Minviel, Sipiläinen, Latruffe y Bravo-Ureta (2024), subvenciones e ineficiencia persistente
• Latruffe, Dakpo, Desjeux y Hanitravelo (2017), eficiencia con y sin resultados ambientales
• Hennessy (1998), efectos riqueza y seguro de las ayudas a la renta
• Breustedt y Glauben (2007), abandono de la actividad agraria en Europa occidental
• Kazukauskas, Newman, Clancy y Sauer (2013), desacoplamiento, desinversión y salida
• Storm, Mittenzwei y Heckelei (2015), pagos directos y supervivencia de las explotaciones en Noruega
• Michalek, Ciaian y Kancs (2014), capitalización del pago único en la tierra y Baldoni y Ciaian (2021), revisión del JRC
• Kirwan (2009), incidencia de las subvenciones en los arrendamientos de EE. UU.
• Gallego Bono (2010), agricultura a tiempo parcial y externalización como vía de cambio estructural
• Swinnen, Banerjee y de Gorter (2001), desarrollo económico y protección agraria
• Tullock (1975), la trampa de las ganancias transitorias, reseñada por el Independent Institute
• Green, Cornell, Scharlemann y Balmford (2005) y Phalan (2018), ahorrar o compartir tierra

Seguro y riesgo

• Antón (OCDE), las tres capas del riesgo agrario y Antón y Kimura, revisión de la gestión del riesgo en España
• Garrido y Zilberman, selección adversa en el seguro agrario español
• Gómez-Limón y Martín-García (2026), efectos del seguro en los cultivos herbáceos
• Annan y Schlenker (2015), seguro y adaptación al calor extremo
• Deryugina y Kirwan, ayudas extraordinarias y el dilema del samaritano

Auditorías e informes institucionales

• Tribunal de Cuentas Europeo: jóvenes agricultores (2017), estabilización de la renta (2019) y biodiversidad agraria (2020)
• Centro Común de Investigación: abandono de tierras agrarias (2018) y modelización de la ambición climática (2021)
• SURE-Farm, políticas y resiliencia de la agricultura europea
• Pe’er y otros (2020), acciones necesarias para la PAC
• Parlamento Europeo: objetivos y financiación de la PAC
• AgroCLM, estado de la negociación de la PAC 2028-2034 (octubre de 2026)

Otros países

• Nueva Zelanda: Harvey (Universidad de Newcastle), Ministerio de Industrias Primarias, Ge (2025) y Our Freshwater 2023
• Australia: historia de la política de sequía y Comisión de Productividad
• Suiza: Mann y Lanz (2013), Tinbergen y la reforma agraria suiza
• Inglaterra: Biblioteca de la Cámara de los Comunes (2026) y Farmers Weekly
• Irlanda: evaluación del Burren Programme